Legislatívny proces

Po prijatí Lisabonskej zmluvy rozoznávame v rámci Európsku Úniu (EÚ) dva druhy legislatívneho procesu – riadny a mimoriadny legislatívny proces.

Riadny legislatívny proces

Lisabonská zmluva nahradila bývalý proces spolurozhodovania riadnym legislatívnym procesom, nakoľko sa dnes uplatňuje vo väčšine politických oblastiach (85%), vrátane oblasti životného prostredia. Pri aplikácii tohto postupu je na prijatie legislatívneho návrhu Komisie potrebný súhlas Európskeho parlamentu (EP) a Rady Európskej únie (Rada) ako dvoch rovnocenných zákonodarcov. Lisabonská zmluva tak posilnila právomoci EP na úkor Rady, ktorá bola dovtedy oprávnená prijímať právne akty aj bez súhlasu EP.

Legislatívny návrh (čl. 294 ZFEÚ)

Komisia ako exekutívny orgán EÚ disponuje ako jediná EÚ inštitúcia právom legislatívnej iniciatívy. Komisia predkladá návrhy právnych predpisov (vo forme nariadení, smerníc alebo rozhodnutí) z vlastnej iniciatívy alebo v mene ostatných inštitúcií (Rady, EP, v špecifických prípadoch definovaných zmluvami i na odporúčanie Európskej centrálnej banky, žiadosť Európskej investičnej banky, Súdneho dvora), v špecifických prípadoch i na žiadosť ¼ členských štátov alebo na základe občianskej iniciatívy (1 milión občanov EÚ z minimálne ¼ členských štátov).

Legislatívny návrh vypracovaný príslušným generálnym riaditeľstvom je schválený kolégiom Komisárov buď písomným postupom (bez diskusie) alebo ústne (s diskusiou). V prípade, že sa o návrhu hlasuje, rozhoduje jednoduchá väčšina, no v praxi je zaužívaný konsenzus. Schválený návrh je následne predložený súbežne EP a Rade ako aj národným parlamentom členských štátov, ktoré posudzujú, či je návrh v súlade so zásadou subsidiarity. V prípade, že sa národné parlamenty domnievajú, že tomu tak nie je, môžu do ôsmych týždňov zaslať odôvodnené stanovisko Komisii, ktorá musí na jeho základe zvážiť svoj návrh. V špecifických oblastiach, ktorou je aj životné prostredie musí byť návrh konzultovaný i s Výborom regiónov a Európskym hospodárskym a sociálnym výborom.

1. čítanie

Napriek tomu, že je legislatívny návrh postúpený paralelne obom inštitúciám, EP je oficiálne prvý, ktorý sa o ňom uznáša. Na úrovni EP je návrh postúpený zodpovednému parlamentnému výboru resp. výborom, ktorý preskúma jeho podstatu. Pre každý návrh je ustanovený spravodajca - tzv. rapporteur, ktorý vypracováva k predmetnému návrhu správu, na základe ktorej o ňom poslanci v pléne hlasujú. EP môže v 1. čítaní legislatívny návrh jednouchou väčšinou buď prijať bez zmien, so zmenami alebo ho zamietnuť ako celok. Pozícia EP je následne tlmočená Rade, ktorá na jej základe môže uskutočniť svoje 1. čítanie.
Napriek tomu, že Rada môže oficiálne začať svoje 1. čítanie až po obdržaní pozície EP, v praxi o návrhu rokuje súbežne s EP. Pozícia Rady (ktorá sa v období pred vydaním stanoviska EP nazýva ako politická dohoda známa tiež ako „všeobecné smerovanie“) indikuje EP pozíciu Rady ešte pred schválením vlastného oficiálneho stanoviska v 1. čítaní. To umožňuje EP prijať takú oficiálnu pozíciu, ktorá by bola pre Radu prijateľná už v jej 1. čítaní. Legislatívny proces sa tak zbytočne nepredlžuje a väčšina legislatívy (67%) je prijatá práve v tejto fáze legislatívneho procesu.

Na úrovni Rady je návrh prerokovaný na troch úrovniach, a to ako prvé v príslušnej pracovnej skupine, potom vo Výbore stálych predstaviteľov (COREPER I alebo II v závislosti od témy) a nakoniec (väčšinou už len formálne) samotnými ministrami. Počas 1. čítania Rada môže prijať všetky pripomienky EP (kvalifikovanou väčšinou v prípade, že ich Komisia začlenila do svojho doplneného návrhu alebo jednomyseľne v prípade, že tak Komisia neurobila). V tomto prípade je návrh právnej úpravy prijatý v podobe, ktorú mu dal EP. V prípade, že má Rada k pozícii EP pripomienky, je jej pozícia postúpená EP na 2. čítanie.1. čítanie v Rade ako i EP nemá časové obmedzenie.

2. čítanie

V lehote 3 (resp. 4) mesiacov EP preskúma pozíciu Rady z 1. čítania. Legislatívny návrh je prijatý v tom prípade, ak EP schváli pozíciu Rady tzn. prijme všetky jej pripomienky, alebo sa v danej lehote o návrhu neuznesie. Ak EP zamietne pozíciu Rady, legislatívny proces sa končí a akt nenadobudne účinnosť. EP sa môže nakoniec (absolútnou väčšinou všetkých členov) uzniesť na pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch k pozícii Rady z 1. čítania, ktoré sú následne postúpené Rade na 2. čítanie.

Rada preskúma stanovisko EP v rovnakej 3 (resp. 4) mesačnej lehote. Akt sa považuje za prijatý v prípade, že Rada schválila všetky pozmeňujúce resp. doplňujúce návrhy EP. Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou o tých návrhoch EP, ktoré Komisia podporila a jednohlasne o tých, ku ktorým vyjadrila záporné stanovisko. V opačnom prípade predseda Rady po dohode s predsedom Parlamentu zvolá zmierovací výbor, ktorý musí zasadnúť do 6 (resp. 8) týždňov od oznámenia stanoviska Rady EP.

Zmier

Zmierovací výbor je zložený z rovnakého počtu zástupcov Rady a EP a jeho cieľom je i za pomoci Komisie dosiahnuť finálnu kompromisnú dohodu na texte navrhovanej právnej úpravy. V prípade, že sa Rada (kvalifikovanou väčšinou, v špecifických prípadoch jednohlasnosť) a EP (absolútnou väčšinou) nedohodnú na finálnom znení návrhu do 6 týždňov od odmietnutia pozície EP Radou návrh nie je definitívne prijatý a legislatívny proces sa končí. V prípade, že sa výbor v danej lehote zhodne, výsledný text sa zašle obom inštitúciám na 3. čítanie.

3. čítanie

Dohodnutý text legislatívneho návrhu je v 3. čítaní prijatý v tom prípade, ak ho obe inštitúcie, EP (jednoduchou väčšinou) a Rada (kvalifikovanou väčšinou), schválila bez akýchkoľvek zmienv lehote 6 (resp. 8) týždňov od schválenia spoločného textu. Prijatá právna úprava je následne podpísaná predsedami a generálnymi tajomníkmi oboch legislatívnych inštitúcií a zverejnená v úradnom vestníku. V prípade, že jedna z inštitúcií text v požadovanej lehote neschváli, návrh sa považuje za definitívne zamietnutý a legislatívny proces sa končí.

Priemerná doba legislatívneho procesu je 18 mesiacov, no líši sa v závislosti od povahy navrhovanej legislatívy a zvoleného legislatívneho procesu.

Mimoriadny legislatívny proces

Mimoriadny legislatívny proces nie je zmluvami presne definovaný, no v praxi rozlišujeme jeho dve formy - proces súhlasu a konzultácie. Ako už samotný názov naznačuje tieto procesy sa aplikujú len mimoriadne pre minimum politických oblastí. Rovnako ako pri riadnom legislatívnom procese i pri tomto postupe vystupuje Komisia ako jediná entita oprávnená predkladať legislatívne návrhy. Na rozdiel od riadneho legislatívneho procesu Rada predstavuje de facto jediného zákonodarcu, pričom úloha EP je značne obmedzená v závislosti od formy procesu.

Súhlas

V rámci postupu súhlasu je akt prijatý v tom prípade, ak ho schváli Rada. EP má právo absolútnou väčšinou návrh prijať alebo odmietnuť avšak len ako celok, čo mu de facto dáva právo veta rovnako ako v prípade riadneho legislatívneho procesu. EP však na rozdiel od riadneho legislatívneho procesu nemôže návrh pripomienkovať. Tento postup sa aplikuje ako legislatívny proces v oblasti boja proti diskriminácii. Pri nelegislatívnych aktivitách sa uplatňuje pri prijímaní niektorých medzinárodných dohôd Radou, v prípade závažného porušenia základných práv ako i pri pristupovaní nových členov do EÚ a po Lisabone i vystupovaní z EÚ.

Konzultácia

Akt prijímaný procesom konzultácie si vyžaduje, aby Rada, ktorá o ňom de facto rozhoduje sama, ho predtým konzultovala s EP, ktorý môže návrh rovnako ako v riadnom legislatívnom procese prijať, zamietnuť alebo doplniť. Na rozdiel od riadneho legislatívneho procesu však Rada nie je názorom EP právne vôbec viazaná, čo znamená, že ho nemusí brať vôbec do úvahy, no musí čakať na jeho oficiálne obdržanie. V legislatívnej oblasti sa tento postup týka výnimky z pravidiel vnútorného trhu a práva hospodárskej súťaže. V nelegislatívnych oblastiach sa využíva pri prijímaní medzinárodných zmlúv v rámci SZBP.